Интеграция особо охраняемых природных территорий в социально-экономическое развитие регионов на примере Красноярского края
Симановский А.А., Шахматов С.А.
Комитет по природным ресурсам и экологии
Законодательного Собрания Красноярского края
Обсуждения вопросов интеграции особо охраняемых природных территорий в социально-экономическое развитие регионов начаты и продолжаются в Российской Федерации уже почти 10 лет, однако значимых для системы управления решений к настоящему времени нет. Из более 15 000 ООПТ различных категорий, статуса и режимов охраны, занимающих около 12 % территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории федерального значения – заповедники и национальные парки - занимают лишь 3,3 % территории России. Большая часть площади охраняемых территорий - это ООПТ регионального значения. В условиях разграничения и передачи полномочий по управлению природными ресурсами в субъекты федерации именно на региональные и местные бюджеты падает основная нагрузка по управлению и финансированию таких ООПТ.
Современное общество остро нуждается в экологически репрезентативной и эффективно управляемой национальной сети охраняемых территорий. Задачу интеграции управления охраняемыми территориями в планы развития регионов и учета проблем населения при планирования и управления ООПТ сформулировал также 5-й Всемирный Конгресс по охраняемым природным территориям в Дурбане.
В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р, записано, что «природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния». В числе основных направлений государственной политики в области экологии этим документом определено «создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов, природно-заповедного фонда России в качестве неотъемлемого компонента развития регионов и страны в целом».
Интеграция деятельности ООПТ в региональное развитие и в соответствующие государственные программы названа среди основных приоритетов государственной «Стратегии развития и управления особо охраняемыми природными территориями Российской Федерации на период до 2015 года». В Росприроднадзоре принята «Программа интеграции ООПТ в социально-экономические региональные системы на 2007-10 гг.». Предполагается, что в рамках этого документа будет разработан ряд законодательных актов, создающих правовую основу для рекреационного развития национальных парков и экологического туризма с привлечением частного бизнеса, и законодательно должны быть защищены природоохранное и научное направления деятельности ООПТ.
Еще в 2004 году сообщалось, что МПР России разработало изменения и дополнения в закон об ООПТ, что нормы закона будут приведены в соответствие с Земельным и Водным кодексами РФ, законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных отраслях и курортах». Кроме того, ожидались упрощения в порядке создания ООПТ для обеспечения сохранности природных комплексов и процедурах резервирования земель под ООПТ. Планировалось предусмотреть в законе платность посещения объектов ООПТ и обеспечить дополнительные возможности финансирования за счет внебюджетных источников.
В последние годы единственно серьезно упоминаемым способом интеграции охраняемых территорий в социально-экономическое развитие регионов оказался экологический туризм. Однако массовая культура цивилизованного природного туризма в России сейчас отсутствует, а для иного туризма вблизи ООПТ необходимы огромные инвестиционные вложения – для формирования инфраструктуры и комплекса услуг, которые могли бы обеспечить и должное обслуживание этого природного туризма, и обязательное сохранение особо ценных природных территорий.
Необходимо отметить, что социально-экономические выгоды и доходы от экологического туризма или иной напрямую экономически полезной деятельности должны обеспечиваться отнюдь не через «коммерциализацию» деятельности государственных ООПТ, а через активное развитие бизнеса, связанного с приемом, размещением, обслуживанием туристов вне самих охраняемых природных территорий. Развитие управляемого природного туризма на прилегающих к ООПТ территориях должно в обязательном порядке планироваться в сочетании с развитием транспортной и гостиничной инфраструктуры и мелкого и среднего бизнеса в окружающих ООПТ населенных пунктах.
В связи с этим, необходимо отметить следующее:
- Для населения, и в частности для лиц, принимающих решения, природная ценность охраняемых территорий должна быть представлена в простых и понятных цифрах. И речь здесь не о просвещении. Уже несколько лет ведется дискуссия о введении стандартов оценки экосистемных услуг, – однако количественных показателей и каких-либо итогов этих работ ни для одной ООПТ мне пока не известно. Мы знаем, сколько «стоит» в год на минимально необходимом уровне содержать, например, территорию заповедника «Столбы» или национального парка «Шушенский бор» - однако так и не можем сказать, в каких цифрах для природного баланса юга края измеряется вклад этих территорий в сохранение чистоты водных ресурсов, в обеспечение качества воздуха, в воспроизводство объектов животного мира и т.п. Не говоря уже о рекреационной значимости прилежащих территорий, за поддержание состояния которых мы лично (как бюджет или каждый в отдельности) несомненно должны платить.
- ООПТ и работники системы управления охраняемыми территориями должны сами инициировать работы, которые позволили бы органам власти на федеральном и региональном уровнях принять и отстаивать интересы особо охраняемых природных территорий. Например, за счёт использования единых методов оценки и анализа долгосрочных преимуществ и потерь от существования ООПТ в границах их территорий. Федеральные и региональные ООПТ – это рабочие места для, как правило, удаленных населенных пунктов. Работа просветительских отделов – это не только привлечение внимания состоятельных приезжих извне, но и ежедневная работа с молодежью, со школьниками, с населением в целом. В конце концов, в местных магазинах и за местные услуги сотрудники ООПТ платят реальные деньги, которые таким образом приходят в экономику региона!
- В отношениях с бизнесом самим специалистам ООПТ необходимо изменять стратегию. В условиях, когда социальная ответственность бизнеса – это один из рыночных показателей успешной деятельности крупных компаний, поддержка заповедников и парков – это не просто благотворительность. Бизнес, помогая природе, зарабатывает себе имя и имидж. А для небольшого местного и регионального бизнеса соучастие и помощь часто всемирно известным ООПТ – это уже само по себе «продукт для маркетинга».
Таким образом, главный шаг на пути интеграции ООПТ в социально-экономическое развитие – это не изменения в самих охраняемых территориях и никак не изменение их роли как учреждений охраны природы, - но главным образом изменение языка общения специалистов системы ООПТ с окружающим их миром экономики и бизнеса, кураторами программ социально-экономического развития, органами власти и др.
В результате достигается поддержка ООПТ со стороны как местного населения, так и муниципальных властей, чего нельзя сказать в целом о сегодняшнем положении вокруг ООПТ в России. И на юге Сибири есть прецеденты, когда создание ООПТ становится объектом критики и рассматривается местными властями и инвесторами только как препятствие для социально-экономического развития.
Красноярский край – один из нескольких субъектов РФ, где создана и активно действует краевое учреждение «Дирекция по особо охраняемым природным территориям», в ведении которой – весь штат и все вопросы управления ООПТ регионального значения. В крае подписана Схема развития сети ООПТ Красноярского края на период до 2015 года. Здесь же расположены сильнейшие федеральные ООПТ – заповедники «Столбы», «Саяно-Шушенский», «Центрально-Сибирский», а теперь также и крупнейший в России «Большой Арктический». В крае также действуют 88 ООПТ регионального значения на общей площади 5312,9 тыс.га, что в 1,3 раза больше площади Швейцарии. Общие вложения краевого бюджета в функционирование системы ООПТ год составили более 80 миллионов рублей за 2008 год, и в целом в функционировании системы ООПТ Красноярского края заняты более 150 сотрудников разного уровня. Именно поэтому на примере комплекса краевых ООПТ мы имеем право рассуждать об основных принципах и механизмах интеграции охраняемых природных территорий в социально-экономическое развитие региона.
Среди основных принципов такой «интеграции» необходимо выделить следующие:
- приоритет сохранения природной ценности территорий;
- долгосрочное (от 5 и более лет) планирование деятельности, включая научно-обоснованные подходы к управлению территорией, зонирование, долгосрочные программы бюджетного и внебюджетного финансирования, механизмы участия сотрудников ООПТ в местных и региональных программах развития, долгосрочные партнерства между ООПТ и структурами местного и регионального бизнеса;
- строгий экономический расчет. Понимая, что мы изымаем территорию из сферы регулярного природопользования на длительный срок, мы должны иметь основу для грамотных управленческих решений о том, как оценивать долгосрочные экономические выгоды и возможный экономический ущерб, как на взаимовыгодных условиях договариваться с действующими или потенциальными землепользователями;
- совершенствование правового и финансовых механизмов регулирования отношений в области управления охраняемыми природными территориями.
Интеграция ООПТ в социально-экономическое развитие – это предмет пристального внимания Программы работ по ООПТ Конвенции по биологическому разнообразию. Отметим, что для решения этих вопросов существуют и международные механизмы поддержки. Так, Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области в рамках проекта LIFE получил в 2004-2006 годах около 236 тысяч евро для особо охраняемых природных территорий региона. Аналогичные компоненты реализуются в рамках Камчатского и Алтае-Саянского проектов ГЭФ-ПРООН. С января 2007 года действует 5-летний проект Всемирного фонда дикой природы по реализации Программы работ по ООПТ Конвенции по биологическому разнообразию в Алтае-Саянах – и в его задачи также входит интеграция ООПТ в местные экономические программы.
Для реальной интеграции ООПТ в социально-экономическое развитие регионов первоочередные задачи следующие:
- подготовка и формирование адекватного кадрового потенциала. Большинство руководителей ООПТ имеют биологическую или, в лучшем случае, лесотехническую или охотоведческую специализации. Штатными расписаниями ООПТ не предусмотрены должности специалистов по экономике и развитию прилежащих территорий и зон рекреации. Сейчас только в Красноярске существует специализированная кафедра заповедного дела, а специальности «Устойчивое развитие и экологический менеджмент» (например, в Санкт-Петербургском госуниверситете или в МНЭПУ) очень отдаленно соответствуют потребностям кадрового обеспечения системы охраняемых природных территорий.
Для решения кадровых вопросов в ООПТ, применительно к теме социально-экономической интеграции, в настоящее время необходимо:
- Сформировать специализированную кафедру или факультет «Экономики охраны природы и заповедного дела» минимум в трех-пяти крупных региональных ВУЗах. В Красноярске сейчас это реализовывается в Сибирском Федеральном Университете, и могу с определенной уверенностью сказать, что такая кафедра нам необходима. Но для всей страны и всей системы этого мало.
- Для руководителей федеральных и наиболее значимых региональных ООПТ необходимы федеральные программы краткосрочного экономического образования. Эти программы должны включать такие вопросы как бизнес-планирование и составление менеджмент планов, механизмы привлечения кредитов и инвестиций, современные методы управления персоналом, стратегическое партнерство с бизнесом.
Формирование единого методического центра ООПТ при федеральных органах управления или при институтах высшего образования, в задачи которого должно входить:
- Подготовка и внедрение стандартных методик оценки значения ООПТ в местном и региональном развитии;
- Подготовка методических основ и пакета рекомендаций по разработке и реализации долгосрочных планов управления территориями ООПТ
- Управление научно-исследовательской деятельностью ООПТ, в частности координация научных исследований для совершенствования управления территориями ООПТ и ведения единого мониторинга состояния биологического разнообразия
Разработка и внедрение государственных механизмов, способствующих взаимодействию ООПТ и органов местного самоуправления (муниципалитетов) –
- Эта задача, возможно, решаема через сотрудничество государственных структур управления системой ООПТ и структур развития органов местного самоуправления.
Таким образом, интеграция ООПТ в социально-экономическую структуру регионов возможна при трансформации отношений между ООПТ и другими хозяйствующими субъектами и населением. Задача эта может быть решена за счет работы на ООПТ грамотных и широко образованных специалистов, совместная деятельность которых при должном уровне государственного управления может позволить добиться действенного сохранения природных комплексов.
